"Polluter pays" - forurenseren skal betale, er et lurt prinsipp. Som har fungert svært godt når det har blitt brukt. Det fører nemlig til ansvarliggjøring, og faren for å møte et direkte erstatningsansvar har vist seg å være mye mer effektivt enn f.eks. kostnads/nytte-analyser som vil svare på hvor mye det "lønner seg" å forurense eller ødelegge.
Slike kostnads/nytte-analyser viser seg nemlig svært ofte å gi helt andre resultater når de gjennomføres i etterkant enn når de brukes som beslutningsgrunnlag i forkant eller underveis. Kostnadene blir ofte vurdert annerledes med tida, f.eks. legges det gjerne mer vekt på helse og miljøkvaliteter etter hvert som kunnskapsnivået øker.
Og når tiltak for å hindre forurensning eller rense utslipp er innebygd i planleggingen av produkter, prosesser og utbygginger, blir de som regel mye rimeligere enn det kan se ut som når en står overfor et akutt problem og skal vurdere om/hva som eventuelt skal gjøres med det. Ikke minst er det "An ounce of prevention is better than a pound of cure"-effekten som gjør seg gjeldende. Å bruke en prosess som ikke involverer kvikksølv er for eksempel ofte langt mer kostnadseffektivt enn å trekke inn kvikksølv, og så slite med beskyttelse og rensing.
Nytten ved utslipp overvurderes i forkant
Det verste med kostnads/nytteanalyser er likevel at nytten ofte overvurderes voldsomt i forkant. Ut fra en historisk sammenheng mellom fossil energibruk og velstand, regner en for eksempel med at utfasing av fossile energikilder må ha en kraftig negativ velferdseffekt, og at nye utvinningstiltak derfor må være meget positive. En tror også ofte at industrianlegg med store miljøkonflikter er nødvendige, men hvis planene stoppes, så viser det seg at den aktuelle nytten kan oppnås med langt lavere skadevirkninger på andre måter. Dette gjelder også mange fornybare tiltak, som foreslåtte vindparker i naturreservater, hensynsløse kraftutbygginger i utsatte vassdrag etc.
Historisk har mange miljøkrav blitt møtt med protester og påstander om enorme kostnader, mens analyser i ettertid ofte har vist meget høy samfunnsmessig lønnsomhet av tiltakene (eksempler i M Grubb, Planetary Economics). Disse erfaringene tilsier at en bør være varsom med økonomiske begrunnelser for miljømessig problematiske beslutninger .
Det som gjør saken enda verre, er at det i de de mest kritiske tilfellene ikke er mulig å gjennomføre en presis kostnads/nytteanalyse etter økonomiske kriterier. Det er nemlig verken mulig å gi akseptable anslag på framtidige preferanser (arbeid ifm. kritikk av Stern-rapporten) , eller ta adekvat høyde for svært alvorlige utfall med liten sannsynlighet (Marty Weitzman).
Nicolas Stern har blitt faglig kritisert både for "Stern-rapporten" fra 2007 og New Global Economy-rapporten fra 2014 (Richard Tol). En hovedinnvending er at med høyere, kritikerne mener "rimelig", nedskrivningsrate(discount rate), så blir både skadevirkningene langt mindre og tiltakene dyrere. Men det er svært mange, og stadig flere, grunner til å operere med lav nedskrvningsrate, og dessuten er det som nevnt vist at det ikke finnes noen "riktig" verdi for en slik rate.
Økonomifaget kan ikke gi klare svar på hva klimautslipp bør koste
Sjøl om det ikke fins endelige svar på "polluter pays"-problematikken basert på økonomi, vil ulike forutsetninger gi svar som illustrerer deler av kostnadsproblematikken. Estimatene varierer vidt, særlig i området $20-$120/tonn CO2. Den norske CO2-avgiften på ca 0.30-0.90 kr/l svarer til $12-$36/tonn. EUs kvotepris lå i utgangspunktet i samme område, $20-$30/tonn, men sammenbruddet i kvotemarkedet gjør at den nå ligger omkring $7.
Det kan argumenteres for at disse anslagene er altfor lave i dagens verdenssituasjon, der det haster stadig mer med å få CO2-utslippene ned mot null. Hvis vi går ut fra en avgift på $100/tonn, blir dette ca $370/tonn C, eller ca $0. 28/kg metangass (mellom 1.50 og 2 kr/kg). Det blir 15-25 øre/kWh for de fleste hydrokarboner. Dette er jo på ingen måte noen dramatisk skattlegging, men det er i samme størrelsesorden som utvinningskostnadene for råolje: $65/fat (skiferolje i USA) gir jo ca $0.55/kg C (Fig. 1).
 | |
| Fig 1. Utvinningskostnader for råolje 2014. Søylene angir intervaller, strekene gjennomsnitt, bredden andel av total produksjon. Hentet fra http://www.businessinsider.com/crude-oil-cost-of-production-2014-5 |
Det har vært vanlig å hevde at en slik avgift vil ha ganske dramatiske virkninger på økonomien og velferden, fordi alternativer enten ikke eksisterer, eller er altfor kostbare. Utviklingen har vist at dette stort sett har vært overdrevet, og at sterk vektlegging av dette forsinker omleggingene til fornybarhet og større energieffektivitet som må komme. Særlig tydelig blir dette hvis en jamfører EU-landene Sverige, Tyskland og Polen, som pr 2014 ligger svært ulikt an i gjennomføringene av de nasjonale målene gitt ved EUs fornybarhetsdirektiv: Sverige godt foran, Tyskland omtrent i rute, og Polen så langt bak at landet er ilagt dagbøter.
Konkurranseforholdet fossilt/fornybart drivstoff: Null nytte av fossilbruk etter hvert
Mens fornybarsubsidiene verden over er på ca $100 mrd/år, er fossilsubsidiene omtrent 6 ganger så høye. Mens det er ganske opplagt at disse fossilsubsidiene må bort, er det ikke uvanlig å framstille situasjonen slik Richard Tol gjør, at subsidiert fornybart er samfunnsmessig ulønnsomt i forhold til usubsidiert fossilt. Men da er jo de reeelle fossilkostnadene på ingen måte reflektert i prisen til sluttbruker, dermed er jamføringen samfunnsmessig sett lite relevant. Når et realistisk avgiftsnivå legges til, er fornybart allerede i dag i mange tilfeller konkurransedyktig uten subsidier. Faktisk er en hovedgrunn til at det ikke investeres mer i fornybar energiproduksjon, usikkerheten omkring priser og avsetning. De fossile alternativene slipper å betale for seg fullt ut, og får på den måten sin levetid kunstig forlenget i forhold til hva som hadde vært samfunnsmessig rasjonell håndtering.
En må alltid regne med en periode med subsidier kan være nødvendig for å fase inn nye teknologiske løsninger. Men hvis energiråvareprisene på biomasse er mye lavere pr energienhet enn for olje/gass, bør store subsidier ikke være nødvendig, gitt at konkurranse- og avgiftssituasjonen er rimelig klar og forutsigbar.
 |
| Fig 2: Tilvekst, avvirkning og stående volum i Norge 1920-2010. Fra Meld. St. 21 (2011–2012), Norsk klimapolitikk |
Prisen på energivirke i Norge har i flere år ligget omkring 200 kr/m3. Dette gir en energipris på bare ca 7 øre/kWh - svært billig for det virket en kan få tak i, men det er for lavt til å utløse effektiv utnytting av tilveksten. Med priser på 3-400 kr/m3, altså tilsvarende 10-15 øre/kWh, vil mye mer avvirkning bli lønnsom, og en stor del av energipotensialet i skogen ville bli utnyttet. I en slik situasjon ville råvareprisene kunne ligge relativt stabilt over tid (gitt at det ikke oppstår stor etterspørsel til andre formål). Dermed vil kostnadene for biodrivstoff kunne bli lavere etter hvert som framstillingsteknologien modner, samtidig som fossilt drivstoff vil ha økende utvinnings- og bearbeidingskostnader.
Uansett innfasing av biodrivstoff, vil det skje en elektrifisering av transportsektoren, den vil etter hvert bli basert hovedsaklig på sol/vind/vannkraft, og bioenergi vil da være et tilskudd, ikke utgjøre noen basis - bortsett fra for flytrafikk. Internasjonalt vil det kunne bli knapphet på biodrivstoff, men samtidig vil dette markedet kunne utløse karbonbindende skog- og planteproduksjon på marginale arealer.
Etter hvert vil 3. generasjons biodrivstoffer (typisk basert på biomasse fra bioreaktorer) fases inn, og dette gjør at det neppe vi være stor knapphet over lengre tid.
Ved å holde hardt på et "polluter pays"-prinsipp for drivstoff, katalyseres en utvikling og endringsprosess som vil komme uansett.
Produksjon av strøm: Fornybart har overoppfylt forventingene, på tross av suboptimal satsing. Gass/kull vil hjelpe lite i overgang
Både sol- og vindkraft har nådd eller nærmer seg "grid parity" for sluttbrukere over store deler av verden. På tross av at disse energiformene har hatt, og fortsatt har, en lang vei å gå til teknologisk modning, og at satsingen på å innfase framtidas energiformer har vært suboptimal.
Det har heller ikke vært gjort mye, generelt, for å tilpasse energi-infrastrukturen til de nye produksjonsformene. Både sol og vind er jo intermittent, og mer eller mindre forutsigbart. Derfor oppstår det reguleringsproblemer i nettet etter hvert som andelen av disse formene øker. Det påstås ofte at dette setter absolutte grenser for hvor stor forsyningsandel intermittente fornybare kilder i praksis kan ha, men det finnes stedig flere løsninger på denne reguleringsproblematikken, og utviklingen drives ikke minst av at reguleringsstrøm er den aller mest lønnsomme formen å selge.
 |
| Fig 3. Installert solkraftkapasitet 2000-2013. Fra [CleanTech_1] |
I 2012 var fornybardekningen i EU på ca 14% [EU_ren_1]. 1.1.2014 var installert vindkapasitet ca 120 GW [EWEA_1] og solkapasitet ca 80 GW [CleanTech_1]. Vind og sol sto iflg Eurostat for hhv. 10% og 5% av fornybarproduksjonen i 2012. Typisk gjennomsnittlig effektutnyttelse i Europa i dag er ca 50% for vanlig vannkraft (ikke pumpekraft, Norge), 25% for vindkraft og ca 12% for sol. Med bedre plassering (f.eks. flytende havvindturbiner) kan vindkraftutnyttelsen gå opp mot 40%, mens solkraft vil ligge noenlunde fast så lenge en ikke forskyver installasjonene sørover i Europa. (Mer effektive solcellepaneler vil gi mer strøm, men ikke flere soltimer..)
 |
| Fig 4. Installert vindkraftkapasitet 1996-2013. Fra [GWEC_1] |
Hvis en gjør et svært enkelt overslag, kan en regne med at ca 6 ganger 2012-kapasiteten på fornybart totalt, vil nærme seg full dekning. (Totalforbruket av energi hos sluttbrukerne går ned pga. høyere virkningsgrader.) Hvor stor må sol- og vindkapasiteten være for å dekke dette?
En kan ikke forutsette en svært kraftig utbygging av europeisk bioenergi, for en stor del av potensialet er allerede utnyttet. Ny vannkraft er heller ikke aktuelt i stor målestokk, og geotermisk kan en heller ikke regne med at vil vokse mye. Soloppvarming har derimot et enormt potensiale for å dekke en stor del av oppvarmingsbehovet i Europa, og når en går over til el som hovedkilde for energi, ligger det effektiviseringspotensialer på 3-5 ganger både i transport og oppvarming (varmepumper).
Sluttbruken av energi i EU 2012 oppgis av Eurostat til 1103 mtoe, svarende til 12560 TWh, eller ca 100 ganger Norges strømproduksjon. Forbruket har vært omtrent konstant i 20 år, og det er forutsatt å minke 20% mellom 2009 og 2020. Etter hvert vil det minke mye mer, og energieffektivisering er det eneste området i fornybardirektivet EU ligger langt bak skjema.
Hvis vi derfor regner med 8 ganger økning i vindkraft og 16 ganger i sol i forhold til 2013, vil vi i EU (med uendret effektivitet) ha ca 2100 TWh fra vind og ca 1100 TWh fra sol. Trolig vil det sammen med andre fornybarkilder være rikelig. Utfordringen ligger i det enorme effektoverskuddet som dette innebærer - hvis vi forutsetter at den dominerende delen av solkrafta kommer direkta fra paneler, ikke er konsentrerende med varmelagring.
For effektene blir da hele 1040 GW fra vind og 960 GW fra sol, 2000 GW til sammen, det er ca 70 ganger den norske vannkraftkapasiteten. Mens det vanlige effektbehovet kan ligge på 500-700 GW, og nattbehovet kanskje på 200-300 GW. En risikerer altså et effektoverskudd i størrelsesorden 1000 GW hvis det både er sol og frisk vind, og sjøl om dette blir svært sjeldent, så vil det ofte kunne forekomme overskudd på flere hundre GW, altså flere ganger den norske vannkraftkapasiteten. Kraften som leveres i disse periodene må bli meget billig, dermed oppstår enormt kraftige incentiver til å drive med lagring og smart energibruk.
Hvis f.eks. 50 millioner biler lades med 3 kW ladestrøm, så tar det ved 150 GW effekt, og 30 millioner varmepumper som bruker 1.5 kW vil bruke 45 GW. Med framtidige batteripriser i området $50-200/kWh, kan også småskala lagring bli lønnsom, særlig for de som har eget solaranlegg. Hvis f.eks. solsteik-prisen på kraft er 0.05 Euro/kWh, og natteprisen er 0.20 Euro, så sparer/tjener en 3 Euro/d med et 20 kWh (effektivt ladeintervall) batteri - kanskje ikke imponerende. Men hvis det har kostet 2000 Euro i innkjøp, så er det tjent inn på 2 år. Og med lavt rentenivå, vil et firma som leier ut slike batterier kunne det ha en glimrende butikk. 20 millioner batterier med 3 kW ladestrøm ville ta ved ytterligere 60 GW.
Det er vanlig å hevde at naturgass vil spille en viktig rolle i overgangen til fornybar energiforsyning, fordi gasskraftkapasitet er billig å legge til, enkelt kan reguleres og dessuten gir lavere CO2-utslipp per produsert kWh enn kullkraft. Mens det er opplagt at gass passer godt som spisslast (ta forbrukstopper) og backup-forsyning (når det er vindstille/mørkt), vil utstrakt bruk av gass heller forsterke effektproblemet enn å bidra til å løse det. Både batterier, "grønne batterier" (pumpekraft mv), forskyvning av energiforbruket, lading av elbiler og liknende tiltak kan bidra til å utnytte den fornybare overskuddseffekten - det eneste bidraget gasskraft kan gi i så måte, ville være å lage hydrogen av overskudsstrømmen og bruke i gass-blanding. Men dette er ikke særlig energieffektivt. Tilgang på billig gasskraft vil over tid snarere hemme fornybarovergangen fordi den gjør mange av løsningene på effektproblemet mindre lønnsomme.
Samtidig vil gasskraft som brukes til regulering selges til maksimale priser, og derfor er det ingen grunn til å lette karbonavgiftsbelastningen. Hvis nemlig gassen ikke kan betale for seg, bør den ikke brukes - og hvis den er uunnværlig, så vil reguleringskraftprisene øke inntil den kan betale for seg.
Energiproduksjon med CO2-fangst vil gi 80-90% reduksjon i utslippene på produksjonsstedet. Fordi 25% av energien som produseres går med til fangsten, blir andre urensa utslipp fra produksjonen (utvinning, transport osv) tilsvarende høyere. Så blir spørsmålet hvordan kombinasjonen av 10-20% av vanlig karbonavgift og økte produksjonskostnader på 25-40% vil slå ut for konkurransedyktigheten over tid. Uten innblanding av biobrensel, kan den urensede andelen gi problemer for karbonnøytraliteten hvis energiproduksjonen fra fossile kilder opprettholdes på et høyt nivå.
Sideblikk: Norges rolle og forretningsmuligheter
Det er jo trivielt at overføringslinjene til land med store reguleringsmuligheter vil kunne gå fulle i slike perioder. Om Norge f.eks. bygger opp pumpekapasitet til å ta unna en mindre del av overskuddet (det norske normalforbruket er i størrelsesorden 15 GW, så det vil monne lite for å ta av EUs overskudd), så ligger det store forretningsmuligheter, og ca 1.5% av EUs produksjon vil svare til Norges forbruk til husholdninger og personbiler.
Norge har forutsetninger for å gjøre noe slikt. I Norge er det full dekning med vannkraft og stor (2/3 årsforbruk) magasinkapasitet, det er også en viss pumpekapasitet som i noen grad kan lagre overskuddskraft. Derfor er vi ett av svært få land som med små tilpasninger kan innpasse en stor andel sol- og vindkraft, og denne muligheten har jo blitt brukt til å hjelpe Danmark og (indirekte) Tyskland til innfasing av vindkraft. Norge har ca halvparten av Europas samlede magasinkapasitet, og vi har muligheter til å bygge ut relativt stor kapasitet av pumpekraft med beskjedne miljøkostnader dersom det er forretningsmessig gunstig.
Denne situasjonen har gitt Norge tilnavnet "Europas grønne batteri", en betegnelse som har blitt mistolket av mange nordmenn til at vår vannkraft skal øremerkes til reguleringskraft på kontinentet, og at vi dermed mister handlingsrom, bl.a. sjanser til egen industriutvikling med kraften. Det er jo riktignok mulig å stelle seg så dumt, men premisset for å være batteri må være at vi lades med mer enn vi leverer. Dette blir helt uproblematisk for batteribrukerne etter hvert, for det vil som beskrevet over bli stadig lengre perioder da markedet er overmetta med kraft, og ekstra avtakskapasitet er viktig både for nettet og økonomien.
I så fall trengs det overføringskapasitet i en annen størrelsesorden enn den som fins eller er under bygging. Utenfor Norden er den rekordraskt inntjente NORNED-kabelen på 0.7 GW eneste forbindelse i dag, så kommer det 1.4 GW forbindelser til Tyskland og England. Dette (3.5 GW + 0.7 planlagt utvidelse av NORNED) vil jo la oss få solgt overskuddskraft (max ca 30-40 TWh) og bedre effektiviteten hos de vi utveksler kraft med, men en kapasitet som gir funksjonen som "grønt batteri" framtidig mening begynner trolig omkring det tidobbelte.
Gjennomført "polluter pays"-ordning krever ansvarsforsikring mot klimaskader
Noen økonomers ide om at skadene skal diskonteres, dvs etter hvert skrives ned mot null, holder ikke vann i en rettslig sammenheng. Når en forårsaker skader på ny og på ny, så må de erstattes hver gang - beløpene skrives ikke ned mot null. De kan tvert imot øke. Og når arealer gjøres ubrukelige av havnivåstigning eller forørkning, så kan det betraktes som tvangsbygsling. Det er ikke ekspropriering, for etter hvert som klimaproblemene blir håndtert, vil den opprinnelige tilstanden kunne gjenopprettes. Like lite som en bygslingsavgift på f.eks. et tomteareal reduseres ned mot null over tid, kan en skru ned det årlige erstatningbeløpet for arealer havet har tatt.
Dette kan ikke sidestilles med arealer som tas av havet på grunn av geologisk nedsynking, for dette beror på naturprosesser som ingen mennesker har ansvaret for, mens de menneskeskapte klimaendringene utløses av spesifikke utslipp og naturinngrep. At de ofte forsterkes av mekanismer i naturen, som f.eks. metanfrigjøring etter opptining i arktiske områder, illustrerer bare hvor viktig det er å være føre var med potensielt ødeleggende utslipp og naturinngrep.
"Polluter pays" innebærer at forurenser er økonomisk ansvarlig for alle skadene forurensningen vil medføre, i prisippet for all framtid. Og vi har ikke økonomisk/rettslig beskyttelse mot skadene vi kan påføres før noen er villige til å stå for ansvarsforsikring. Like lite som noen slipper ut i biltrafikken uten å tegne ansvarsforsikring, burde fossilutvinnere få lov å operere uten at det er tegna adekvat ansvarsforsikring for klima- og miljøskadene virksomheten medfører.
Det er slett ikke slik at hele menneskeheten er solidarisk ansvarlig for klimaskadene - de enkelte lands bidrag til utslipp varierer jo enormt, liksom viljen til å ta kostnadene ved overgang til en bærekraftig og fornybarbasert økonomi. Dette illustreres ved mange fenomener, ikke minst "karbonlekkasje" - det fins mange land som vil spille rolen som skatteparadis for miljøavgifter.
Hvor høy må premien for en slik ansvarsforsikring være? Dette er ikke et økonomisk, men et forsikringsteknisk spørsmål, som bare kan besvares på en kvalifisert måte av fagfolk i forsikringsbransjen. Det som iallfall er klart, er at premien for nye utslipp heretter må bli mye høyere enn prissetting basert på diskontering. Og vi har å gjøre med engangsutslipp som det må betales erstatninger for i lang tid, kanskje hundrevis av år. Det sier seg sjøl at avsetningene til dette kan bli så høye at en ikke har råd til å fortsette med utslipp. Som et konkret eksempel, så må Oslo-området beskyttes av sluser ved Drøbak. Dimensjonering, anleggs- og driftskostnader lar seg estimere med en rimelig grad av presisjon. Og utgiftene må til all tid dekkes av ansvarsforsikringen for utslippene.
En raskest mulig overgang til karbonnøyralitet verden over vil derfor være et sannsynlig resultat av å gjennomføre et reelt "polluter pays"-regime. Dette samsvarer helt med konsekvensene av klimamål som er oppdatert i forhold til dagens kunnskap om klimaeffekter. Det er bare tograders-målet som tillater oss å slippe ut vesentlig mer (ca 35%) enn vi allerede har gjort, men dette målet vil ikke lenger beskytte oss mot flere av skadevirkningene det var ment å avverge. Skadevirkningene inntreffer ved mindre temperaturøkning enn tidligere antatt. (Noe som er helt naturlig, en bruker alltid konservative estimater for slike virkninger.) Et temperaturmål må etter alt å dømme i dag settes nærmere 1 enn 2 grader, og da er mengden klimagasser som kan tillates, i hovedsak allerede sluppet ut.
Det er mange fordeler med å bruke "polluter pays"-prinsippet istedenfor et klimamål. Den viktigste, er at CO2-avgiftene trolig umiddelbart må sette så høye at det vil føre til bråstopp for urensede fossilutslipp.
Referanser/lenker
[EU_ren_1] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/8-10032014-AP/EN/8-10032014-AP-EN.PDF
[EWEA_1] http://www.ewea.org/statistics/european/
[CleanTech_1] http://cleantechnica.com/2014/04/13/world-solar-power-capacity-increased-35-2013-charts/
[GWEC_1] http://www.gwec.net/global-figures/graphs/
Ingen kommentarer:
Legg inn en kommentar